我国劳动人事档案制度承载的历史包袱太多、太重,改革企业乃至事业单位劳动人事档案制度不仅有利于劳动力流动,更为重要的是有利于保护劳动者的合法权益,从更高层面分析则有利于保护人权。因此,该领域之法律应对可采取两个步骤进行。
1·近期应对———企业人事档案纠纷之应对。
越来越多的档案纠纷凸显旧有制度之陈旧,但是,改变现有情形决非一日之功。在制度变迁的进程中,既需要对没有建构人事档案或档案社会化管理的主体予以热情鼓励并逐步规范,又应冷静面对几十年来形成的档案制度的历史惯性。目前相当多的用人单位仍认可档案,不论劳动者是否乐意如此,现行法律制度仍然支持这样的作法。因此,近期应对可集中于以下几个方面。
第一,劳动仲裁(包括人事仲裁)应当受理档案纠纷,以档案纠纷之独立存在为前提,处理用人单位与劳动者间的档案纠纷问题。目前许多的劳动仲裁机构、人事仲裁机构乃至人民法院不受理当事人就档案纠纷提起的仲裁申请或诉讼。对于劳动者而言,档案一旦被用人单位所扣押,档案中若干年前的历史记载,以及档案中许多属于个人的隐私,如父母、兄妹、夫妻以及他们的各种信息,就存在被侵害和利用的可能性,而对此没有任何的程序法可以救济。因此,笔者认为,劳动仲裁机构、人事仲裁机构乃至人民法院应当积极受理这样的纠纷,如果用人单位扣押员工档案皆事出有因,如住房纠纷、违约赔偿纠纷,那么,上述机构可以将与之相关联的问题一并处理,但前提是用人单位没有理由扣押员工档案,更没有任何理由阻碍劳动者之重新就业。劳动者该赔偿则赔偿,该退房则退房,皆应依法裁决。
第二,损毁、丢失劳动者档案者,用人单位之相关人员除应承担相应的公法责任○10外,还应积极协助劳动者重制档案,如将劳动者过去经历在可能的情形下获得相关单位和部门的认同,即为劳动者补制档案的问题。显然,档案带有一定的历史性,损毁、丢失后即不可能复原,但是,档案的性质和作用表明,档案并非不可替代或补正,历史和事实之间尽管有偏差,但尽可能接近总是可以的。因此,遇到类似情形,用人单位不能以金钱赔偿带有人身属性的档案损毁和丢失的过错。正确之举措应当是,由该用人单位采取各种措施,与劳动者一起重新制作档案。当然,所有花费应当由用人单位负担。
第三,在现行档案法律制度下,分清公档与私档的界限。资本主义档案立法的典范———法国档案立法即对公档与私档分别立法,1979年颁布新档案法后,又制定了有关档案工作的各项配套法令,如《关于法国公共档案部门的权限及与各机关为收集、保存和提供利用公共档案进行合作的法令》、《法国关于保护具有历史价值和公共利益的私人档案的法令》等。○11显然,公共档案和私人档案应有相应的分野。
就如何判定什么是公共档案,什么是私人档案,我们无从深入考证。但是,什么是属于“私人”的则可以依常理去解析,私人既包括自然人,也包括私法人。自然人因供职部门不同而可能造成其本人档案的公共属性和私人属性的差异,如政治性人物,其个人档案同时也是公共档案;而私人档案也未必不涉及公共利益,如年代久远且具有考古价值的私人记载则应当具有公共利益,国家公力当然应当予以保护。我国企业目前从其主体上判断应当属于私法人,不属于公法人范畴。尤其是市场化改革之后,许多企业已经割断了与政府之间的“脐带”,企业档案亦应随企业改革而改革,因公、私档不分导致的企业档案完全被企业所操纵本身就与劳动法之法理相冲突——劳资利益之法理不平衡。因此,企业档案属于私档的定性,应当考虑档案既不属于个人所有,也不属于企业所有,其作为服务期间之表现记载,应当分清公档管理与私档管理的区界。
第四,人民法院应当受理档案纠纷。目前,人民法院直接受理档案纠纷的案件极少,关键因素在于:其一,单独就档案纠纷而提起诉讼,如何认定这类纠纷的性质,目前对此的认定是既非劳动争议,也非普通民事纠纷;其二,档案纠纷仍被认定为政策性解释问题。我国目前存在的企业人事档案制度是市场经济体制确立以前的制度,并未随企业改革而改革。企业劳动争议处理制度恢复后,劳动争议的范围被行政立法所确定,而劳动争议范围中并没有将“档案纠纷”罗列其中,因此,目前用人单位扣押劳动者档案不能定性为是劳动争议,尤其是劳动者已经离职,这种纠纷就更难被定性为劳动争议。同时,档案纠纷也非普通民事纠纷,因此人民法院不受理档案纠纷有着充分的理由。再者,档案问题虽然产生纠纷,但仍被认为属于政策层面的问题,而非法律问题,○12应当寻求诉讼外的其他程序予以救济。至于说极端性的、个别地方人民法院直接受理档案纠纷,并已进入执行程序的,最终也是不了了之,存在的制度障碍一览无余。
2·远景抉择———企业人事档案立法的选择。
我国企业人事制度形成于计划经济年代,有着深刻的历史烙印和时代背景,渗透着行政主导企业经营的计划管理思想。任何事物都是普遍联系的,于企业人事档案制度一角即可分析,我国企业市场化改革之最终成型仍有许多路要走,企业人事档案制度几乎被学界遗忘,至于档案立法亦未对人事档案立法浓墨重彩予以关注。因此,关注人事档案立法显得十分重要。
第一,市场经济体制确立前出台的《企业职工档案管理工作规定》已经落后于时代,事业单位档案制度尚未法制化,因此,应当关注人事档案立法工作,此等涉及无数劳动者切身利益的大事仍无相当之法律规制,不能不说是法制之遗憾、法学之遗憾。
第二,人事档案应当厘清其性质。笔者认为,人事档案既非公共档案,也非个人财产,更非用人单位要挟劳动者的“把柄”,它应当是我国用人制度中之一环,适应社会发展需求。人事档案管理应当实行社会化管理,即由专门的人事档案代理机构代为管理、保存劳动者的档案,这样既节约了管理成本,同时又对用人单位和劳动者有益处。○13
第三,人事档案立法应逐步与离职证明书连接起来。如果说我国人事档案之管理、保存的公法属性过强的话,那么,离职证明书的私法属性又太强烈,离职证明书并不归档,并没有足够的公信力。因此,将离职证明书副本存入劳动者个人人事档案是档案立法又一应当考虑的因素。可以说,其他国家和地区的离职证明书制度有其积极作用,但是,仅仅凭借一纸离职证明书,不可能顾及久远的过去,也不可能考虑到预期的未来。因此,将来人事档案立法应当考虑到这些因素。
