人事档案被称为公民的又一张名片，不同的是它永远生活在不被当事人知晓的暗处。目前在我国，人事档案管理需要向档案的相对人收费。据全国人才流动中心向记者透露，个人开户每年要缴纳180元，单位则是每年240元。　CNSPHOTO提供

　　日前，国内多个省市均对“沉睡”档案发出紧急呼叫：其中，贵州省人才交流中心与贵阳市人才交流中心人事托管代理的10余万份人事档案中，多年无人问津的占到2/3，有近7万份。其中90%以上为大学生档案，其余少部分为企业普通职工或其他辞职、辞退人员的档案。
    　另外，虽然没有准确的数字，但在河北省人才交流中心、石家庄市人力资源开发服务中心存放的人事档案中也均有一部分处于“沉睡”状态，长期无人问津，其中尤以高校毕业生为多。
    　对此，档案学专家一针见血地指出，人事档案是一种重要的人力资源管理工具，目前造成档案“沉睡”的后果，责任不在于工具，而在于错误使用工具的人。“如同在不当的场合使用了错误的工具那样。”

档案臃肿 功能扩大化

    　人事档案被称为公民的又一张名片，不同的是它永远生活在不被当事人知晓的暗处。
    　据了解，人事档案是人事管理活动中形成的，记述和反映个人经历和德才表现，以个人为单位组合起来，以备考察的文件材料。主要是由人事、组织、劳资等部门在培养、选拔和使用人员的工作活动中形成的，是个人经历、学历、社会关系、思想品德、业务能力、工作状况以及奖励处罚等方面的原始记录。
    　对此，中国人民大学档案学院教授王英玮这样解读人事档案的功能：最主要的功能应该是引导和控制人员的合理流动，完成资源的合理配置。
    　但是在他看来，现在国家通过制定相关的政策赋予了人事档案很多本不该具有的功能。“人事档案功能扩大化严重影响了档案管理的效率。”
    　王英玮此番话并非空穴来风。中国商报记者经查阅相关资料发现，人事档案管理还牵扯到办理社会保险、接转住房公积金、办理生育服务证、职称评审、公证、接收党组织关系等功用。
    　王英玮，长期以来从事档案研究工作，一直致力于倡导专门档案建设工作。“为什么办理生育服务证还需要人事档案，如果为了达到控制人口的需要，我们完全可以建立计划生育档案。”
    　王英玮指出，专门档案能够高效率地完成相关工作，而不必把这些功能人为地赋予给人事档案。“另外，我们国家早就有婚姻登记档案，但是却一直闲置。民政部门可以通过对婚姻登记档案关于育龄男女数据的收集和分析，对人口进行合理的管理和控制。”
    　但是更值得关注的是，人事档案并不能很好地起到控制人口的作用。王英玮的依据很简单：全国只有有公职的人员才有权建立档案，而中国的主要人口组成是农民，这说明全国大部分人还是没有人事档案的。“强调人事档案人口控制的功能实际上是抓小放大的一种表现，政策出现了很大的漏洞。”
    　很明显，与人事档案相关的生育服务证，实际是把有工作或者说是城市的人口管住了，而没有公职的人员却没有纳入管控，这样很难实现计划生育的总体目标。专家提出，可以通过专门档案来实现这种人口管理的功能，而不必让一种不能够覆盖全局的档案来承担这种社会职责。
  　  除此之外，饱受坊间诟病的还有人事档案的转递问题。经记者查阅由中共中央组织部和人事部联合下发的《流动人员人事档案管理暂行规定》发现，档案的转递也有明确的规定：对流动人员本人自带的人事档案，人才流动服务机构不得接收。
  　  而且，人事档案转递必须是组织对组织，如果离岗是个人意愿，那么本人的人事档案就要打回原籍继而再打到工作地所在人才交流中心。即便前后任职的两家单位在同一个人才交流中心开户，也不得直接转递。
  　  “这本来是出于安全的考虑，为了保障人事档案转递顺利进行，实则加大了管理成本，加剧了转递中的风险。”在多位业内人士看来，人事档案的转递过于教条和机械。
    　然而，一个不可回避的问题愈显突出，工具的使用者和管理者又是谁呢？

多头管理 角色错位

   　 人事档案作为国家的档案资源，由谁掌控呢？经记者采访发现，人事档案的掌控者绝非一方。
　　11月18日，中国商报记者致电中国国家档案局宣传部，相关负责人表示，该局只从法律法规方面规定档案里收入哪些内容，怎么收集，保管多久。“还有社会层面的一些问题，比如什么样的档案能够对公众开放，企业档案怎么管理，农民工档案怎么管理等问题。”
   　 当记者问到关于流动人员存档的一些死角时，该负责人的回答是：人事档案更多地是由人事部门和中央组织部来管理，因为这牵扯到干部和人事问题。
    　但在王英玮看来，按照《档案法》的规定，国家档案局是统管国家档案事务的最高档案行政管理部门。但是在实际执行中，在人事档案管理方面，国家档案局反倒成为了一个配角。
    　王的理解是，过去的政策赋予了人事档案管人的工具职能，但是档案局又没有人事管理权，人事档案顺理成章成了由人事、劳动、组织等部门来进行管理。“这是角色错位，本来档案局应该扮演主角，是人事档案的主要管理者，它反而成为了配角，而人事、组织、劳动部门变成了主角，反客为主。体制上的混乱，造成了我们国家人事档案管理的很多滞后现象，甚至是多头管理。”
  　  王英玮表示，过去原人事部也参与进来，现在叫劳动和人事保障部。多头管理从制度层面很难统一，每个部门都出于部门利益的考虑来制定一些土政策、土规定，从而争夺人事档案的管理权。“为什么要争夺管理权呢，惟利益二字。”
   　 在这一点上，王英玮与中央人民大学劳动人事学院副教授彭光华达成共鸣。日前在接受中国商报记者采访时，彭光华认为，庞大的利益链条是各部门争相抢夺管理权的原因所在。
   　 目前在我国，人事档案管理需要向档案的相对人收费。全国人才流动中心向记者透露，个人开户每年要缴纳180元，单位则是每年240元。此收入要冲减高昂的管理成本。
   　 但是，对于这种说法王英玮却并不认同。
    　他用手指测了个尺度给记者看，“北京地区的档案管理成本加上人财物的投放，包括库房成本、维护成本、人员薪酬等，两公分厚的档案一年的平均成本也不过是10至15元，普通公众的档案也就是两公分厚度。但是人事档案的相对人一年要交180至240元不等的管理费。”
    　“这就是暴利。”他直言不讳。
   　 而至于资金流向，局外人很难辨明。“名正言顺的说法是用来补足政府拨款的不足，但是事实上管理成本很低。如果无利可图，就不会出现各部门争夺人事档案管理权的怪现象。”
   　 而且，专家还表示，既然人事档案的所有者和使用者都是国家，为何要让档案的相对人（也就是纳税人）重复交费，这一点于情于理说不通。
    　据了解，社会的很多中介机构也在悄然从事人事档案的保管工作。原国家人事部规定，人才中介服务机构开展流动人员人事档案管理业务必须经过政府人事行政部门的授权。很明显，行政部门在有意霸占整块利益蛋糕。

漠视公民私权利

  　  “如果说收费问题是制度的冰山一角，那水下百分之九十就是公民私权利没有得到尊重的问题。”这是档案专家和律师们的共同感受。
  　  在《流动人员人事档案管理暂行规定》中记者发现，在档案的查询方面规定为：任何个人不得查阅或借用本人及其直系亲属的档案。
  　  就此，中银律师事务所董正伟认为，这是非常明显的霸王条款，严重侵犯了公民的隐私权和知情权，“既然是关于我自己的资料，我就有权查看和知晓。”
   　 另外，我国著名的问题学专家胡星斗也坚定地指出，目前我国的人事档案管理最大的缺陷就是不透明，具有任意性。他对记者说：“什么资料进入档案，当事人不知道。当事人自己不了解档案的内容，这是完全违背现代公民社会准则的。在现代公民社会，公民有权了解与自己有关的一切信息，哪怕是负面信息。”
    　而在档案学专家王英玮看来，政府的此项规定是出于维护公权力的考虑。“中国的立法准则是维护公权，当私权利和公权力发生对抗的时候，前者要服从后者。当初建立人事档案主要的目的和户籍制度是一样的，就是对人员进行管理和控制，这是出于对集体的公权力的维护。”
    　事实上，随着社会的不断进步，公民的私权利愈显重要。
    　由中国社科院法学所研究员周汉华参与起草的《个人信息保护法（专家建议稿）》中，个人的手机号码、家庭住址、医药档案、职业情况等，都在保护范围之内。无论是名片店私自留底名片、单位乱扔应聘者的简历，还是医院管理不善导致病人病历泄露等都属违法，将被追究行政责任、民事责任或是刑事责任。
  　  但是遗憾的是，从2003年我国开始组织起草《个人信息保护法（专家建议稿）》，到2008年9月《个人信息保护法》草案呈交国务院，直到现在，这一众所瞩目的法律还未审议通过。
    　对于该法律难产的原因，王英玮的推测是，它牵扯到很多相关法律，会引发很多矛盾和冲突。“因为我们的立法精神就是维护公权力，忽视或者是不顾及私权利。但是《个人信息保护法》是出于尊重公民的私权利的考虑，立法的出发点不同。一旦出台，其他相关法律如《档案法》、《保密法》等都会受到冲击，牵一发而动全身。
    　那么，在没有相关法律法规的前提下，如何规范人事档案管理中的各种行为呢？王英玮的建议是：必须从高层次的战略层面出台政策，来明确各方之间的责任，包括政府部门、组织部门和相对人。政策要尤其解决人事档案相对人反映最强烈的问题，一个是收费问题，一个是档案相对人的知情权问题。
  　  “所以要釜底抽薪，要切断利益链条产生的根源，这样才会理顺人事档案管理体制，使人事档案重新回归到由档案行政管理部门统一管控的正常的渠道上来。”王英玮明确提出，这也是惟一的途径。

■纵 深

档案回归本位 政策和立法要双管齐下

    　“建成一个国民信息系统，每一个国民都有一个信息号码，然后通过网络查询到电子信息，把国民所有的信息资料，包括户籍、家庭子女、配偶的状况，收入的情况，纳税的情况，申请低保、申请经济适用房的情况，甚至违法记录、不良信用记录全都输进国民信息系统，供个人查询，其他人可以有条件地查询。”
   　 目前，人事档案管理制度已然成为了人才流动的绊脚石，那么取消该制度是否合理呢？
   　 中国人民大学档案学教授王英玮说：“我认为这种说法又走入了另一个极端，人事档案是对个人德才能技非常客观的记录。每个人要在组织里或者社会中生存的话，都需要个人的记录。加之我国的诚信体系不是很健全，所以必须有这样一个记录来证明你是一个什么样的人。”
   　 王英玮认为，作为组织的人力资源管理的工具，以及相对人了解认识自己的一种工具，人事档案还是有存在价值的。“这也是人事档案本应发挥的主要的工具价值。”
    　众所周知，以前的档案内容政治色彩很重，偏重公民的思想觉悟、奖励和惩罚。现在一些企业已经在改变，开始注重员工业绩的记录，判断员工是不是选择了正确的做事方式和结果是什么。
    　对此，王英玮得出结论：“我认为人事档案的功能已经悄然发生了变化，面向人事档案本质的功能的转向已经随着时代环境的发展而变化。”
    　“另外，我们有一些刚性的规定，比如人事档案的相对人以及直系亲属不能查阅档案。谁都不敢触及冰山的一角，就是因为我们没有法律依据，而这恰恰是人事档案改革必须直面的问题。”
  　  他告诉记者说，目前改革的主流方向是要建立大社会小政府。政府要建设法制型服务型政府，其他所有的改革包括人事档案的改革也要服务这一宗旨。人事档案也应该顺应历史潮流、社会发展的价值取向，否则人事档案会走向穷途末路，成为社会的弃儿。
   　 “对不适应发展的政策要做一个梳理，把人事档案的一些功能做出一些相应的调整。做这种改革应该走一种自上而下的道路，而不是自下而上。自下而上会加剧目前的混乱局面，上面没有依据，没有尚方宝剑，什么事都做不好。”
   　 另外，他还建议每个单位都可以建立与员工有关的档案。用人单位建档，归用人单位所有，这样既可以减轻政府部门的负担，又可以提升各个部门的管理效率，更重要的是可以发挥人事档案的人力资源管理的作用，不必再档随人走。
    　“回归本位，这样的话，人事档案在我国还是有比较好的生存空间的。”王英玮乐观地表示。
    　而相比之下，问题学专家胡星斗的看法则更具有开创性。他建议未来把档案和户籍管理结合起来，均实现电子化。
   　 “建成一个国民信息系统，每一个国民都有一个信息号码，然后通过网络查询到电子信息，把国民所有的信息资料，包括户籍、家庭子女、配偶的状况，收入的情况，纳税的情况，申请低保、申请经济适用房的情况，甚至违法记录、不良信用记录全都输进国民信息系统，供个人查询，其他人可以有条件地查询。”
   　 据他介绍，他第一次提出建立国民信息系统是在三四年前，当时是进行户籍研究。但是多年过去了，现实却差强人意。
    　“如果说有改进的话就是银行系统在建立用户资料系统方面越来越完善，但仅仅是银行系统而已。”他表示，如果有关部门统一部署，把公民的资料统一起来，用三五年的时间就可以建成国民信息系统。“如此一来，就可以杜绝身份信息造假的事件，只要上网一查就可以很明了。”
   　 当然，国民信息系统将不再是一个单纯的人事档案，而是一个关于公民信息的集合。